当时，为配合国家战略，快速实现社会改造和国家富强，围绕公有制及其配套的计划经济模式，国家权力扩张并渗入到全社会领域的方方面面，[17]对科层体制提出了极高要求。

行政复议权集中由政府行使后，政府审理的复议案件数量会因案件集中审理而有很大增长，机构重组之后，无论是司法部的行政复议与应诉局，还是地方司法局设置的复议处室，其编制是相对固定的，不可能在行政层级不变的情况下按照案件审理需要配备足额复议工作人员。近十余年来，为回应社会转型时期有效化解日益增长的行政纠纷的现实需求，最高人民法院提出实质性解决行政争议这一命题，并通过多种形式展开了积极探索，对个案层面定分止争、宏观层面维护社会稳定发挥了积极作用。

参见赵德关：《新时期行政复议制度的定位与展望》，《行政法学研究》2016年第5期，第80页以下。[11]江必新分析了形式法治主义向实质法治主义转型的必然性，提出实质法治主义强调纠纷的实质性解决。（4）复议案件的审理过程不向社会公开，缺乏外部监督。而同样情形之下，法院只能作出撤销判决并责令行政机关重新作出行政行为，不能直接作出变更判决。因而，将实质性解决行政争议的政策理念引入当前行政复议法的修改，契合了十余年来行政复议改革的实际情况。

例如，日本在2014年修改《行政不服审查法》时，扩充了申请人的权利，规定审理员原则上必须赋予申请人口头陈述意见的机会，这就改变了原本的书面审理原则，使得申请人在口头陈述意见时有机会对作出行政决定的行政机关提出质问。当前的实际工作中，复议机构作为政府法制工作机构的内设机构，承担了大量办理复议案件以外的其他政府法制事务，如果将其直接设在复议机关之下，则无需承担复议案件办理之外的其他政府法制事务，有助于其专职办理行政复议案件。政治系统因应社会复杂性的要求而产生的功能定位，构成了议行双层结构的规范目标，也为合宪性审查的功能展开设定了方向。

作为法律性安排的宪法解释，应由全国人大常委会结合具体争议，借助法律解释技术展开说理和论证。（二）法律系统中的合宪性审查 我国的合宪性审查权由处于政治系统的全国人大及其常委会行使，但这并不妨碍合宪性审查出现于法律系统中。保持三者的适度分化，保证三者的功能界分与实现，是保障现代社会政治系统功能展开的重要基石。关于备案审查与合宪性审查的关系，参见前引[3]，胡锦光文，第22页以下。

立法往往存在解释空间，在对立法中的相关条款进行合宪性解释时，应选择合乎政党意志的方案。并且，从逻辑上来说，也只有在这个阶段进行审查，才有可能避免全国人大或全国人大常委会刚刚表决通过某部法律，马上又要启动对该项法律的合宪性审查这一矛盾现象的出现。

在我国，由于全国人大及其常委会不是司法机构，受理基本权利案件的宪法诉愿无法纳入我国合宪性审查的功能范围，但全国人大及其常委会可以通过与最高人民法院建立规范审查的衔接机制，从而对个案产生间接影响。林来梵也曾提出要建立合宪性审查优先移送制度。[50] 关于适当性审查能否被纳入合宪性审查，王锴认为二者应有区别，同时又认为适当性审查中的比例审查已被吸收到合宪性审查中。[55]这种二元双轨的合宪性审查机制，目的在于突破合宪性审查的政治属性，尝试与司法渠道建立沟通，形成宪法审查机构司法权化的趋势。

[52] 尽管可以通过对不适当或者超越权限等事项进行扩大解释，将违宪情形纳入其中，但从法律文本和立法原意来看，似乎并不包含对于违宪情形的审查。[47] 参见张翔、赖伟能：《基本权利作为国家权力配置的消极规范——以监察制度改革试点中的留置措施为例》，《法律科学》2017年第6期，第30页以下。作为政治性安排的宪法监督，适宜通过全国人大或全国人大常委会针对重要的政治决定进行合宪性审查加以落实。需受到合宪性审查的对象包括：（1）立法程序，如全国人大与全国人大常委会之间的立法分工。

[56]实际上，我国也有必要建立全国人大常委会与最高法院的联动机制和二元双轨的合宪性审查模式，赋予最高人民法院提请合宪性审查的筛选权和决定权，审查权则仍然归属于全国人大常委会。[18] 在周雪光看来，常规的科层体制与运动型治理机制互为因果、互相制约、相辅相成，但运动型治理在现代社会越来越产生出治理常规化、政治动员仪式化、效果变差、与现代社会法理权威相冲突等问题（参见周雪光：《运动型治理机制——中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期，第105页以下）。

[10]因此，民主集中要同绝对集中区分开来。这三者之间关系演变的趋势，可从中华人民共和国成立以来因社会复杂性提升而导致的国家权力运行实践的变迁中加以透视。

八二宪法中国家权力配置的悄然变化就属于这一情况。[39]合宪性审查扩展和加强了全国人大作为最高国家权力机关的属性，不能仅从立法机关的属性中去理解合宪性审查。[53] 立法法规定中的上述缺漏决定了，合宪性审查不能局限于立法法所确立的立法审查体制，而应有所超越。当人民要求的政策一经通过民意机关而交付于自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。中国共产党领导被写入宪法条文，正是为了顺应新时代背景下加强政的需要。透过与公民基本权利直接相关的个案，能够更容易地发现当前法律制度规定与宪法规范的不一致之处，这正是个案审查相较于抽象审查的优势所在。

规范审查是我国法律系统中的合宪性审查的焦点。这种分化与耦合的议行结构，正体现了民主集中制原则的要求：建立既民主又集中、既追求效率又注重制约的国家权力运行机制。

[18]在当时，为追求社会高度同质化的目标，运动式治理不得不取代常规的科层体制。在其之下，其他国家机关在一定程度上存在分工和制约。

[53] 立法法第99条第3款规定，相关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。（三）合宪性审查的制度落实 合宪性审查具有的政治层面与法律层面的双重功能属性，在八二宪法中也可找到对应，即监督宪法的实施和解释宪法两种制度安排。

虽然政党意志的形成属于政党内部事务，宪法仍然为之设定了秩序框架，政党意志的形成不能逾越宪法秩序，运动型治理模式因而受到限制。在这个二元维度的分层结构中，第一个层面涉及政的内部构造以及政与民的关系，第二个层面涉及国家机构之间的关系，并因为建立了制度化的行—政结构，从而形成了政与治的内在区分。在理解和把握民主集中制规范内涵时，要更加强调民主的制度化以及民主与集中相结合，[21]强调民与政的适度分化以及政与治的功能区分。从计划经济到市场经济的转变，意味着国家权力运行结构的根本改变。

在此背景下，就产生了两种需求：保障政治系统功能的展开，以作出有约束力的政治决断。[55] 参见王建学：《法国式合宪性审查的历史变迁》，法律出版社2018年版，第139页。

总之，政、治、民三者在分化、依赖的基础上形成了政治系统内部的子系统，共同维系着政治系统的运行。其三，作为最高国家权力机关的全国人大并非是全权的，[43]全国人大的最高性体现在拥有终局的监督权。

接收到民意信号的政与治，再通过各自的法定程序对民意作出反应。[46] 关于全国人大和全国人大常委会在立法分工方面的讨论，参见前引[42]，韩大元文，第3页以下。

[32]规训政治系统以防止政治系统扩张。[51]这个二元机制不能完全覆盖合宪性审查的任务领域。（二）民主集中制规范内涵的变迁 政与治的区分改变了整个政治系统的结构以及权力的分配方式，对于现代社会具有重要的革新意义为维持议行关系之平衡，就需要一种制度安排，合宪性审查制度恰好可以起到这种作用。

改革开放后，经过一系列的宪法修改，八二宪法形成了中国特色社会主义公私二元的宪法结构。此外，随着法律系统的逐渐分出，司法权也相应地得到加强，并使政法适度分开。

进入专题： 合宪性审查 。只有广大人民的民主权利和根本利益都得到保障和发展，公民个人的自由和权利才有可能得到切实保障和充分实现。

（2）要通过合宪性解释的方式使立法符合政党意志。并且，多元多轨的审查模式下，不同审查主体对宪法的理解可能严重不统一，以致损及宪法权威。